Правовая позиция в поддержку легитимности проведённого 16.03.2014 г. референдума и как следствие -- вхождения Крыма в состав России должна быть основана не на непризнании Россией незаконного решения о передаче Крымской обл. Украинской ССР и о вхождении в неё Севастополя (без всякого решения)[1], но на признании международной правосубъектности Крыма.
Действительно, вопреки мифу, Российская Федерация никогда юридически не признавала суверенитет Украины над Крымом и даже эксплицитно его отрицала[2]. Будапештский меморандум, которым Россия якобы предоставляла гарантии территориальной целостности Украине, не был Россией нарушен хотя бы потому, что нельзя нарушить то, чего не существует -- он не имеет правовой силы для России, так как она его не ратифицировала, а в соответствии с действовавшим на момент подписания законодательством -- должна была ратифицировать[3]. Кроме того, договоры о границах с Украиной не давали повода истолковать их как хотя бы косвенное признание признание суверенитета Украины над Крымом[4].
Однако, хотя все эти утверждения справедливы, их не следует привлекать для аргументации. Они ставят решение проблемы в зависимость от ответа на вопрос, признавала ли Россия законным отделение Крыма и вхождение его в состав Украины, что, в частности, ведёт и к вопросу о том, не были ли эти отделение и вхождение признаны Россией ipso facto.
Правильным будет ставить вопрос так: было ли законным последующее отделение Крыма от Украины и, соответственно, обретение им собственной международной правосубъектности, а как следствие -- и заключение договора с Россией о присоединении к ней?
Поскольку крымский референдум в поддержку присоединения к России вначале наделял его статусом независимого государства, и уже именно в этом качестве Крым ходатайствовал о вхождении в Российскую Федерацию, становится очевидным, что в Кремле сложилось понимание верности обоснования перехода Крыма под юрисдикцию России не отрицанием легитимности событий 1954 г., т. е. не тем, что Крым до сих юридически является частью России, а признанием его государственного суверенитета на момент подписания договора с Россией.
Ниже приводится аргументация в пользу этого подхода.
Во-первых, следует всё же напомнить о том, что Крым и Севастополь пребывали в составе Украины незаконно [1] -- как к этому относилась Россия, для нас здесь неважно. Мы исходим из правосубъектности самого Крыма.
Во-вторых, суверенитет Украины над Крымом на момент проведения референдума 16.03.2014 г. не опирался на какие-либо акты волеизъявления населения Крыма. Проведением референдума о независимости 1.12.1991 г. Украинская ССР нарушила Закон СССР (в дальнейшем «Закон») от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» №1409-I. Закон предусматривал только один способ принятия решения о выходе союзной республики из СССР – свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования) (ст. 1). При этом в соответствии со ст. 3 этого Закона, «в союзной республике, имеющей в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа, референдум проводится отдельно по каждой автономии. За народами автономных республик и автономных образований сохраняется право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе». Кроме того, референдум мог проводиться не ранее чем через шесть месяцев после «после принятия решения о постановке вопроса о выходе союзной республики из СССР».
Ни то, ни другое требование Закона соблюдены не были.
Два нарушения.
Первое. Крымская АССР не проводила самостоятельный референдум на свой территории о выходе из состава СССР (ещё раз: такой самостоятельный референдум на территории автономной республики являлся обязательным в соответствии с Законом и для определения того, останется ли в СССР автономная республика, и для легитимности референдума самой союзной республики). Референдум проводился 1 декабря 1991 г. только для всей УССР в целом. Второе. Решение о проведении общеукраинского референдума принималось Верховным Советом УССР 24 августа 1991 г.. Таким образом, референдум не мог быть проведён ранее 24 февраля 1992 г. Неважно, что к тому времени он уже не мог быть проведён в силу фактического распада СССР; мы видим, что он просто не имел никакой правовой силы, не только для Крымской АССР, но и для Украины в целом.
Таким образом, в обоснование своего суверенитета вообще, и уж во всяком случае – суверенитета над Крымом, Украина не может ссылаться на проведённый 1 декабря 1991 г референдум. Следует отметить, что в Постановлении Верховного Совета УССР о провозглашении независимости Украины и о проведении референдума «в подтверждение Акта провозглашения независимости» допускалось действие на украинской территории исключительно украинских законов, но это, разумеется, обычное для «парада суверенитетов» правотворческое хулиганство, не заслуживающее долгих рассуждений.
Согласно результатам референдума 20 января 1991 г.. о восстановлении статуса автономной республики (признанным украинским законодательством[5]) Крым является «субъектом Союза ССР и участником Союзного договора»[6].
Итак, субъект Союза ССР и участник союзного договора не принимал предусмотренное Законом СССР решения об изменении своего статуса, в т.ч. об отделении от СССР в составе Украины, как впрочем и в составе любого другого государства, а также о самостоятельном отделении. Статус оставался тем же самым просто потому, что единственно допустимая законом процедура принятия такого решения – референдум – в Крымской АССР не проводился.
4 сентября 1991 г. Верховный Совет Крыма принял декларацию о государственном суверенитете, в котором хотя и (вполне естественно – отделяться от Украины в составе единой советской страны никто не собирался) указал на стремление «создать правовое демократическое государство в составе Украины», в очередной раз подтвердил свой статус участника Союзного договора[7].
Таким образом, Крымская АССР, во-первых, оказалась в составе УССР в результате юридически ничтожных решений (а Севастополь -- без всяких решений), и снова подчеркнём, позиция России для нашей аргументации никакого значения не имеет, во-вторых, не выходила из состава СССР (вопрос о том, выходила ли из него Украина, тоже имеет отрицательный ответ, но об этом не сейчас), в-третьих, на момент распада СССР пребывала в статусе субъекта Союзного договора, в-четвёртых, будучи АССР, «сохраняла право на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или в выходящей союзной республике, а также на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе» (уже упоминавшаяся ст. 3 Закона).
С распадом СССР для Крыма наступила ситуация правового вакуума. Никаких правовых оснований на включение Крыма в состав независимой (в силу распада СССР) Украины не существовало. На Крымскую АССР, образованную на территории, в 1954 г. незаконно включённой в состав УССР, а впоследствии -- субъекта союзного договора, юридически никогда не поддерживавшего свое пребывание в составе независимой Украины, украинский суверенитет, возникший из факта распада СССР, не мог распространяться. О юридическом бессилии украинского референдума 1.12.1991 г. сказано выше. Итак, имело место де-факто пребывание Крыма в составе Украинской ССР на момент распада СССР, не более. Означал ли распад СССР (не будем здесь вспоминать о самой по себе незаконности Беловежского сговора) для Крыма обретение независимости в силу одного этого факта? Тоже нет, поскольку и положительного ответа на вопрос о своей независимости Крым ещё не давал -- референдум такой не проводился. Если бы СССР не распался, а Украина вышла бы из состава СССР, тогда всем было бы легче: Крым в этом случае, по смыслу Закона, приобретал бы немедленную независимость. Но хотя сама Украина, основываясь на незаконном референдуме 1 декабря, считала себя независимой, юридически она таковой не была. Следовательно, Крым оставался в составе Украинской ССР вплоть до 1 января 1992 года, а с наступлением этой даты оказался в составе украинского государства, возникшего не вследствие незаконного референдума о независимости, а вследствие фактического распада СССР. В то же время, он юридически никогда не выражал намерения пребывать в составе украинского государства, и напротив, юридически выражал намерение остаться в составе Союза ССР, приобретя статус субъекта союзного договора. Но поскольку и положительного ответа на вопрос о собственной независимости Крым не давал, то по умолчанию, до волеизъявления на референдуме, он мог временно считаться частью украинской территории: незаконность вхождения Крыма в состав Украины на тот момент не была преодолена прямым волеизъявлением. Претензии же Украины на постоянный суверенитет над Крымом -- это акт аннексии.
И вот поэтому невозможно себе помыслить ситуацию более подходящую для реализации права народа на самоопределение, чем та, что сложилась и существовала в Крыму с 1992 года.
Это право закреплено в ст. 2 Устава ООН.
Следует сразу сказать, что вопреки мифу, это право реализуется на референдуме не с согласия титульной нации или центральных властей. Необходимость получения стороннего согласия на что-либо означает отсутствие права. Любое государство поэтому должно предусмотреть тот или иной способ реализации права народа на самоопределение. Степень сложности может различаться. Очевидно, она обратно пропорциональна уровню автономизации. В СССР, как мы видели, для союзной или автономной республики всё было просто: референдум, решение о проведении которого принимает она сама, и состояться который должен не ранее чем через шесть месяцев после такого решения. В Шотландии и Квебеке (к слову -- суверенитет над ними Великобритании и Канады никто не оспаривал) было посложнее, но в итоге право на самоопределение автономных регионов было обеспечено. В случае же Крыма, по всем названным выше причинам, ни о каком согласовании решения о референдуме и процедуры его проведения с властями в Киеве, даже если согласиться признавать их собственную легитимность после февраля 2014 г., не может идти речи. Крым не нуждался в согласии Украины на проведение референдума.
Отметим, что Конституция Крыма 1992 г. (возможность её восстановления – одна из двух опций референдума 16 марта) также предусматривала, в полном соответствии с указанным статусом, независимость Крыма и договорные начала взаимоотношений с Украиной, однако была отменена центральной украинской властью.
Что же касается вопроса о статусе Севастополя, то этот вопрос вообще не может вызывать никаких затруднений, поскольку Севастополь однозначно не передавался Украине; решения 1954 г., даже отвлекаясь от их неконституционности, затрагивали только Крымскую область, в которую Севастополь, как город союзного подчинения, в силу Указа №761/2 Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», не входил.
В заключение о так наз. прецеденте Майотты, на который ссылался Лавров. Понятно, что, как всякий прецедент, это не более, чем аналогия. Но умственную пищу даёт.
В 1976 г. проводился референдум о независимости Коморских островов от Франции. Однако на о-ве Майотте (не имевшем при том, в отличие от Крыма, автономного статуса), незначительное (тогда) большинство проголосовало против отделения. Коморы получили независимость. Франция ветировала голосование в Совбезе о вхождении Майотты в состав Комор. Советский Союз занял противоположную позицию (и очень забавно, что представитель Франции, когда обсуждался крымский вопрос, напомнил о советской позиции 1976 г. Чуркину когда он сослался на майоттский прецедент, словно бы позиция СССР по Майотту, независимо от уровня сходства обеих коллизий, влияла на право Крыма на самоопределение). В 2009 г. на Майотте был организован самостоятельный референдум (естественно с нарушением коморского законодательства и вопреки яростным протестам центральных коморских властей), население высказалось за то, чтобы остров стал заморским департаментом Франции, и таковым он сейчас является -- в контексте французского законодательства. С этим контекстом уютно сожительствуют «наши партнёры», союзники Франции, хотя случай, в их системе рассуждений, мог бы выглядеть как куда более вопиющий, чем Крым. Коморские острова, разумеется, считали и считают Майотту не просто своей суверенной, но и оккупированной территорией, но им смеются в лицо.
[1] Процедура, предусмотренная в ст. 16 Конституции РСФСР для изменения территории РСФСР, соблюдена не была; РСФСР не выражала юридически допустимым способом согласия на изменения своих границ, поскольку Президиум Верховного Совета РСФСР, принявший указ о передаче Крымской области в состав УССР, не обладал определённой в ст. 33 Конституции РСФСР компетенцией для решения вопроса об изменении границ РСФСР (да и конечно не мог обладать в силу своей природы; подобные вопросы во всем мире решаются даже не парламентами, распорядительным органом которого являлся Президиум, а только референдумами; тот факт, что в РСФСР отсутствовал закон о референдуме, не делает возможным признать легитимным решение, принятое государственным органом с очевидным превышением своей юрисдикции, эксплицитно определенной в Конституции).
[2] В Постановлении Верховного Совета от 21 мая 1992 г. № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году» Россия указала на отсутствие правовой силы у всех принятых в 1954 г. решений о передаче Крыма Украине.
[3] В соответствии со ст. 12 действовавшего на момент подписания так наз. Будапештского меморандума Закона СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР», «Будапештский меморандум» нуждался в обязательной ратификации, так как он напрямую затрагивал вопрос территориального разграничения, а также устанавливал правила иные, чем те, что установлены были российским законодательством.
[4] В соответствии со ст. 5 Договора между Российской Федерацией и Украиной о Российско-Украинской государственной границе (Киев, 28 января 2003 года), ратифицированного РФ 22 апреля 2004 г. N 24-ФЗ, «урегулирование вопросов, относящихся к смежным морским пространствам, осуществляется по соглашению между Договаривающимися Сторонами в соответствии с международным правом. При этом ничто в настоящем Договоре не наносит ущерба позициям Российской Федерации и Украины относительно статуса Азовского моря и Керченского пролива как внутренних вод двух государств».
[5] Закон Украинской ССР «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» от 12 февраля 1991 г.
[6] На референдуме, проведённом 20 января 1991 года в Крымской области, 93,26% от принявших участие в голосовании положительно ответил на вопрос «Вы за воссоздание Крымской Автономной Советской Социалистической республики как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора?». Число граждан, которые приняли участие в голосовании, составило 81,37% от внесенных в списки.
[7] Декларация «О государственном суверенитете Крыма» от 4.09.1991 г. (где снова подтверждается, что Крымская АССР рассматривает себя как субъект союзного договора).
Список нормативных актов.
- Конституция (Основной Закон)Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 г. http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_4100.htm .
- Закон Союза ССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16379.htm .
- Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 февраля 1954 года «О передачи Крымской области из состава РСФСР в состав УССР». http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_4934.htm
- Указ №761/2 Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 г. «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр». http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_4722.htm
- Закон Украинской ССР «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» от 12 февраля 1991 г. http://sevkrimrus.narod.ru/ZAKON/1991-2.htm
- Декларация «О государственном суверенитете Крыма» от 4.09.1991 г. http://zakon4.rada.gov.ua/krym/show/rb001d002-91